建立住房保障体系《住宅法》立法已迫在眉睫

http://esf.sz.soufun.com搜房二手房网 2008 年3 月14 日王苹上海证券报

[摘要] 法律是构建住房制度尤其是住房保障制度的基础。由于我国《住宅法》缺位，保障性住房并非法律规定的政府责任，对地方政府缺乏强制性约束力，导致保障性住房建设往往成为应景之作，远远无法满足保障需求。随着房价持续上涨，中低收入群体的住房保障问题日益突出，《住宅法》立法已迫在眉睫。

法律是构建住房制度尤其是住房保障制度的基础。由于我国《住宅法》缺位，保障性住房并非法律规定的政府责任，对地方政府缺乏强制性约束力，导致保障性住房建设往往成为应景之作，远远无法满足保障需求。随着房价持续上涨，中低收入群体的住房保障问题日益突出，《住宅法》立法已迫在眉睫。

针对城乡居民普遍关注的住房问题，中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成等全国人大代表共同提出议案，建议加快《住宅法》的立法进程，通过法律规范来确立城乡居民的住宅权，实现人民住有所居，并不断改善居住条件。作为议案起草和领衔人，郑功成代表还提交了《中华人民共和国住宅法立法建议稿草案》。

而在此之前的2月24日，40所高校的300余名博士生向十一届全国人大代表发表公开信，建议后者联合向两会提交一份关于加快《住宅法》立法的议案，他们还起草了《中华人民共和国住宅法草案建议稿》。

《住宅法》在今年两会上，受到前所未有的关注。《住宅法》到底有多重要？在西方任何一个发达国家，其住房制度尤其是住房保障制度都是建立在法律基础之上的，然后，以法律为核心，形成市场、法律、政府三位一体的完备的制度体系。在荷兰，早在1901年就颁布了《住房法》，明确规定政府应为公共住房建设提供补贴；在英国，早在1919年就颁布了《住房和城镇规划法》，明确规定政府应对公共住房建房提供支持；在美国，1937年，美国联邦政府出台了《住房法案》，授权地方政府成立公共住房委员会负责低收入家庭的公共住房建设；在瑞典，其住宅相关法律规定，要使全体人民能够以合理的价格住进宽敞、舒适和设备齐全的高质量的房屋。

《住宅法》属于基础性法规，正因为这种基础性法律的缺位，导致了我国住房保障体系建设的滞后。以廉租房为例，截至2006年4月，全国尚有13个省(区)没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市(区)、县人民政府工作的目标责任制管理，70个地级以上城市没有建立廉租住房制度。

由于《住宅法》缺位，廉租房并非法律规定的政府责任，而只是政策层面的要求，对地方政府缺乏强制性约束力，他们能拖就拖，能应付就应付，使得廉租房建设成为应景之作，即使那些“被迫”建设廉租房的城市，也大都规模有限，远远无法满足保障需求。根据建设部的统计数据，全国城镇低保家庭中约有400万户住房困难，而截至2006年年底才解决了26.8万户，仅占6.7%。如果再考虑到人均建筑面积10平方米以下的近1000万户低收入住房困难家庭，廉租房需要承担的保障责任极为艰巨。

只有法律所确认的住房保障责任，才能真正会被地方政府认真执行。世界上但凡有《住宅法》的国家，保障性住房的建设都是强制性的，倘若政府未认真履行职责，就可能被民众诉上法庭，而且，有的国家直接把居住权上升到“可抗辩”的高度。比如，2007年1月17日，法国通过了“可抗辩居住权”法案，承诺增加住房建设投入，在法国基本实现人人有房住。该法案规定，从2008年12月1日起，无房户等5类住房困难户可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。

因为没有法律约束，地方政府热衷于将有限的土地资源拿去搞商业开发，将有限的财力用于搞各种形象工程，而公民住房保障却被忽视，公民的住房基本权利难以落实。即使建设保障性住房的地方，也常常发生“变异”——无论是经济适用房还是廉租房，如果没有法律的严格规范很容易走向畸形。比如，一些地方的经济适用房落入了高收入者手中，导致经济适用房的出租率远远高于一般性住房；再比如，一些地方的经济适用房变成了单位的豪华自建房，经济适用房这种保障性住房成为一些人牟取私利的工具或幌子。一些地方干脆采取替换的办法，玩“狸猫换太子”游戏，他们以经济租用房替代廉租房、以限价房替代经济适用房，变相推卸住房保障责任。

诚如郑功成代表所说：“住房问题涉及国家和政府责任，也涉及家庭和个人责任，还连着市场与单位。没有法律上的规范，很容易导致住房供应秩序混乱，也无法根治政府主导的经济适用房、廉租房建设和分配中的异化现象。健康的住房保障制度和理性的房地产市场都迫切需要相应的法律规范，通过法律来确立城乡居民的住宅权！”从社会保障和关注民生两个角度看，住房权都应该作为人民生存权的一部分，应该以立法形式来保障。《住宅法》一般包括三个比较重要的内容，首先就是构筑住房保障功能，强调居民有住房权，实现“居者有其屋”；其次是保护消费者权益，对房屋处置、物业费等问题作出明确；三是重构市场制度，使开发商垄断的住房供应体制向保障性住房、商品房、自建房等多元化供应体系转变。

目前，房价到底有无出现拐点，依然存在很大争议。我国房价上涨易下跌难，其根本原因在于住房市场的垄断。要促使房价理性回归，必须引入竞争机制，而通过《住宅法》承认自建房、合作建房的合法性，建立起多元化的充分竞争的住房供应体系，无疑是一个捷径。事实上，世界各国的《住宅法》中，无一不保护自建房、合作建房。自建房、合作建房被公认为世界上最重要的强化市场竞争的住房建设模式，在住房问题解决得最好的瑞典，其合作建房的比例高达40%。

《住宅法》的根本目的是保障公民的住房权利，改善居住条件、居住环境。早在2001年，就有制定《住宅法》的建议提出，但由于部门利益等因素的阻碍，导致这部法律迟迟不能问世。随着房价持续上涨，中低收入群体的住房保障问题日益突出，《住宅法》立法已到了迫在眉睫的地步。在今年的两会上，签署《住宅法》议案的人大代表有几十位，有关《住宅法》的讨论始终是两会代表、委员讨论的焦点。期待《住宅法》早日列入立法规划，填补这一基础法律缺位的尴尬局面，重构我国的住房市场、加快住房保障体系的建立和完善。

责任编辑/jiahuapeng.bj

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